转移支付说白了就是财政补贴吗(转移支付的钱哪里来)

央地财政关系下的转移支付制度与区域经济协调发展
央地财政关系下的转移支付制度与区域经济协调发展

政府间财政关系的变化既是各个时期经济体制的反映,也体现了不同时期多级政府财政体制发展的内在要求。我们的市场是在政府的渐进式改革中逐步培育起来的,生产资料公有制的经济基础使得国家有能力根据国民经济发展要求配置社会资源,政府既是市场的参与者,也是市场的维护者。

受地理区位、资源禀赋、发展基础等因素影响,东快西慢、海强陆弱的格局长期存在。随着社会主义市场经济的发展,各区域间经济发展不平衡、不协调的问题逐渐凸显。1999年国家开始陆续实施“西部大开发”、“中部崛起”等地区性战略,中央将大部分的资源倾向性地转移到中西部地区,这其中很大一部分就是中央向地方的转移支付。

央地财政关系下的转移支付制度与区域经济协调发展

2013年至今,我国经济进入新常态发展阶段,开始注重经济发展质量而不是发展速度,财政体制也进入现代型财政发展阶段。习近平总书记在党的十九大报告中强调:“加快建立现代财政制度,建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。转移支付成为调节中央与地方财力以及地方与地方财力之间的重要制度。

一、我国转移支付的具体内容

目前我国转移支付主要有一般性转移支付、专项转移支付和共同财政事权转移支付,2019年三项支付分别占占转移支付总额的47%、10%和43%。一般性转移支付包括均衡性转移支付、老少边穷地区转移支付、重点生态功能区转移支付、资源枯竭城市转移支付、县级基本财力保障机制奖补资金等,主要用于均衡地区间财力配置,保障地方日常运转和加快区域协调发展。专项转移支付严格指定资金用途,包括文化产业发展专项资金、可再生能源发展专项资金、城市管网及污水治理补助资金、农村环境整治资金等,主要用于保障中央决策部署的有效落实,引导地方干事创业。

由于疫情影响,2020年中央财政建立了特殊转移支付机制,其特点是按照“中央切块、省级细化、备案同意、快速直达”原则进行分配,确保资金直达市县基层、直接惠企利民,支持基层政府做好“六稳”工作,落实“六保”任务。

共同财政事权转移支付是为了应对发展不平衡不充分的需要。如图6所示,我国各地人均一般公共预算收入在区域间分布严重不平衡,东部沿海省份经济发达,财政收入也远远大于中西部地区前。共同财政事权转移支付以财政事权为基础,形成共同负担机制,对具体共同财政事权事项可以分地区实行差异化区分,弥补均衡性转移支付计算方式上的不足,更有利于基本公共服务均等化,更有利于满足人民日益增长的美好生活需要。共同财政事权具体包括城乡义务教育补助经费、学生资助补助经费、就业补助资金、困难群众救助补助资金、基本公共卫生服务补助资金、城镇保障性安居工程资金等,主要是配合财政事权和支出责任划分改革,用于履行中央承担的共同财政事权的支出责任,保障地方落实相关政策所需财力,提高地方履行共同财政事权的能力。

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图6

实施转移支付的一个重要原因是平衡中央与地方的事权、财权分配。分税制改革后,我国中央财政收入大大提高,中央财权高度集中。为了减少中央与地方在处理相关事务上的信息不对称,事权逐渐下沉到地方。这最终导致地方的事权与财权失衡,特别是欠发达地区,财力不足衍生出了一系列财政问题。而中央财力充沛,为达到基本公共服务均等化目标,中央每年会采用因素法和项目法下达转移支付预算,并按一定的资金调度比例执行。2019年全国财政收入中,中央本级收入占46.9%,地方本级收入占53.1%。全国财政支出中,中央本级支出占14.7%,地方本级支出占85.3%。中央财政可支配收入中,用于对地方转移支付的部分占67.9%,用于安排中央本级支出的部分占32.1%。地方财政总支出中,来源于本级收入的占63.5%,来源于中央转移支付的占36.5%。如图7所示,阴影部分是地方一般公共预算支出,面积越来越大。而中央支出逐渐减少,通过转移支付的形式把更多的事权和支出责任下沉到地方,本质上有利于发挥中央和地方两个积极性。

央地财政关系下的转移支付制度与区域经济协调发展

图7

二、转移支付制度与区域经济协调发展

受地理区位、资源禀赋、发展基础等因素影响,东快西慢、海强陆弱的格局长期存在,我国各区域间经济发展不平衡、不协调的问题亟待解决。为此,国家从“九五”计划开始,把促进区域经济协调发展作为一项重要的国民经济发展方针,先后实施了西部大开发、东北老工业基地振兴、中部崛起等重大区域发展战略,这些都是平衡区域发展的政策和规划。而在具体的政策实施过程中,离不开中央财政资源的的空间调度。

2002年所得税收入分享改革规定企业所得税和个人所得税统一由中央与地方按60:40的比例分享,打破了按企业隶属关系划分收入的做法,并明确中央因改革集中的收入全部用于对地方主要是中西部地区的均衡性转移支付,这有利于推进政企分开和地区间基本公共服务均等化。从中央与地方财政收入分享方面看,我国共享收入占比较高,主要是立足于地区间差异较大的国情。从财政收入分布上看,税收收入主要集中在东部地区。2019年东部地区九省市占国土面积8.8%,占总人口的35.6%,税收收入占全国税收收入的比重为58.4%,如图8所示,在各区域中,一般公共预算收入东部占比57.41%,西部为19.35%;而在转移支付中,西部达到了43.46%,中部接受中央转移支付仅为19.52%。图9显示了各省市的一般公共预算收入和中央转移支付,阴影部分为转移支付,基本规律是一般公共预算收入较少的省市中央转移支付会较多。

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图8

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图9

因此,通过实施中央和地方大规模共享收入的途径,可以均衡整体的财力分配,实现中央与地方的共赢以及地区间的协调发展,这具有中国特色社会主义的分配特点,是中国特色政府间财政关系的成功实践。1994-2019年,转移支付力度不断加大,中央对地方转移支付增加了125倍,年均增长21.3%,高出同期中央财政支出增幅4.7个百分点,占地方财政支出的比重从15%提高到36.5%,有效均衡了地区间财力差异。

三、关于转移支付制度的进一步分析

本文从人均生产总值与人均转移支付的关系和各地区人口份额、生产总值份额两个角度来分析当前转移支付的合理性及有效性。首先是各个地区的人均生产总值,由图10可以看出,按照人均转移支付的大小进行排序,总体上人均生产总值高的地区一般转移支付会比较小,反映了转移支付对经济落后地区的补助。其中西藏的人均转移支付远远大于其人均生产总值,在所有省份中人均转移支付最高。

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图10

另一方面,区域均衡最好的状态就是该地区人口份额与其生产总值份额是非常一致的,也即它们的占比应该是相似的。利用这个思路,绘制了2019年各省市人口份额与生产总值份额,从图11可以发现生产总值份额高于人口份额的地区一般是经济比较发达的地区,意味着应该有更多的人口流入该地区;相反,生产总值份额小于人口份额的地区是经济水平欠发达的地区,理论上应该会有更多的人口流出。在欠发达地区建立没有比较优势的产业,不如让人口自由流动到让他们获得更高收入的地方去,欠发达地区人口的流出也可以让他们实现人均意义上的经济发展水平提高。因此,平衡发展不一定每个地方都要搞工业,平衡发展不一定每个地方都要做大GDP的规模,平衡发展应该着眼于人均。中央转移支付更多地分配到这些地区很大程度上是基于平等而不是效率。

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图11

从基本公共服务均等化的角度讲,生产总值份额与人口份额落差越大的地方越应该较多地进行转移支付。如图12将2019年各地区生产总值份额减去人口份额从高到低进行排序,转移支付额度整体上体现上升趋势,但是波动性很大。比如内蒙古、西藏、宁夏、青海等地区,生产总值份额与人口份额是非常接近的,理论上该地区应该比较平衡,但是中央转移支付对这些地区的人均转移额度却非常大。而这些地区的经济发展在近几十年来虽然有所增长,但远不及转移支付对其他省份的影响。因此,财力均等化的导向更多地是维持中央和地方财力格局基本稳定,在保护东部地区增加收入积极性的基础上将更多的资源倾向于中西部地区,可以促使全国营商环境和基础设施的整体改善,可以在全局上实现多元政策目标的有机统一。

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图12

四、总结

中央与地方财政关系的转变其实是为了更加适应社会主义市场经济的发展。而财政关系下的大规模转移支付则体现了中国社会主义市场经济体制的特色。转移支付涉及政府与市场、政府与社会、中央与地方关系,涉及政治、经济、社会、文化和生态文明各个领域,涉及到利益关系的调整,是一项复杂的系统工程。转移支付在短期内不一定会促进当地经济的发展,但是会带来其他维度上的改善。在社会主义制度上,我们的根本目的是最终达到共同富裕,因此在中央与地方的财政关系的调整上,在转移支付的资源配置上我国政府不仅限于克服市场失灵,不仅限于个别地区的经济发展,还有推进公平正义的目标。

参考文献

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[4]陆铭,李鹏飞,钟辉勇.发展与平衡的新时代——新中国70年的空间政治经济学[J].管理世界,2019,35(10):11-23+63+219.

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